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La storia di Abbanoa

Abbanoa S.p.A. è il gestore unico del Servizio Idrico Integrato a seguito dell'affidamento "in house providing" avvenuto con deliberazione n. 25/2004 dell'Assemblea dell'Autorità d'Ambito, oggi Ente di Governo dell'Ambito della Sardegna per effetto della legge regionale di riforma del settore (L.R. 4 febbraio 2015, n. 4 e s. m. e i.). Abbanoa SpA, nata il 22 dicembre 2005 dalla trasformazione di Sidris S.c. a r.l. a seguito della fusione delle società consorziate, è interamente partecipata da Enti Pubblici, attualmente è costituita da 342 Comuni soci e dal socio Regione Sardegna.

L'esercizio chiuso al 31/12/2016 riporta un risultato positivo pari a 8,619 milioni di euro

Il margine operativo lordo realizzato della società è significativamente migliore rispetto a quello verificato nel 2002 come sommatoria dei risultati operativi delle aziende confluite nella società.

Tavola comparativa PA 2002 (anno zero) vs Risultato 2016

Voce

Piano d'Ambito anno Zero

(totale delle gestioni preesistenti)

Risultato 2016

Ricavi da vendita

111,2 M€

288 M€

Costi operativi

177,7 M€

 201 M€

Margine operativo

 

- 66,5 M€

 

+ 87 M€

Abitanti serviti

1,681 M

1,650 M

 

LA LEGGE GALLI

Con la Legge regionale n.29 del 17 ottobre 1997, la Regione Autonoma della Sardegna (RAS) ha disciplinato la riorganizzazione del servizio idrico ad uso civile nel rispetto dei principi stabiliti dalla Legge nazionale n.36 del 1/5/1994 (cd Legge Galli), a sua volta adottata in recepimento della normativa europea.

La legge regionale ha previsto la razionalizzazione della gestione dell'acqua potabile, attraverso l'individuazione di un unico Ambito Territoriale Ottimale (ATO), di un unico gestore (Abbanoa) e di un'unica tariffa.

In precedenza il sistema contava oltre 130 gestori, tra società di capitali e gestioni comunali, con abnormi disparita di trattamento tra i territori.

 

LA NASCITA DELL'AUTORITA' D'AMBITO

Il definitivo avvio della riforma del Servizio Idrico Integrato (SII) è stato consacrato con la legale costituzione del consorzio obbligatorio Autorità d'Ambito, quale forma di cooperazione tra i Comuni e le Provincie rientranti nell'unico ATO regionale. La formale costituzione dell'Autorità d'Ambito, è avvenuta a seguito di un procedimento avviato dal Commissario Governativo per l'emergenza idrica che ha anticipato i primi adempimenti dell'Autorità e ne ha promosso la procedura di elezione.

In particolare,  i provvedimenti cui si fa riferimento sono:

·         Ordinanza del Commissario Governativo per l'emergenza idrica in Sardegna n. 321 del 30 settembre 2002 con la quale, il delegato per il coordinamento della protezione civile ai sensi dell'art. 13 dell'ordinanza del Ministero dell'Interno n. 3196 del 12 aprile 2002, ha assunto le funzioni di Autorità d'Ambito e ha approvato il Piano d'Ambito di cui all'art. 11 della legge n. 36/1994;

·         Ordinanza del Commissario Governativo per l'emergenza idrica in Sardegna n. 322 del 30 settembre 2002  che prevede procedure e tempi per "gli adempimenti di cui all'art. 14 della L.R. n. 29/1997 in relazione alla convenzione tipo ed al relativo disciplinare tecnico di cui all'art. 11 della L. n.36,  5 gennaio 1994";

·         Ordinanza del Commissario Governativo per l'emergenza idrica in Sardegna n. 335 del 31 dicembre 2002 di Affidamento del Servizio Idrico Integrato Ambito Territoriale Ottimale Regione Sardegna –Approvazione Convenzione Tipo e relativo Disciplinare  tecnico di cui all'art. 14 della legge regionale n. 29, del 17.10.1997;

·         Decreto dell'Assessore Regionale dei LL.PP. n. 16 del 28 maggio 2003, di indizione delle elezioni dei componenti dell'Assemblea dell'Autorità d'Ambito;

·         Decreto dell'Assessore Regionale dei LL.PP. n. 15 del 5 settembre 2003, di proclamazione degli eletti componenti dell'Assemblea dell'Autorità d'Ambito;

·         Decreto dell'Assessore Regionale dei LL.PP. n. 23 del 26 settembre 2003, con il quale è stata insediata, in data 25 settembre, l'Assemblea dell'Autorità;

Il primo adempimento dell'Autorità d'Ambito è consistito - nelle more dell'affidamento del S.I.I. al soggetto gestore d'Ambito (la futura Abbanoa) -, nell'urgente definizione  del primo Piano Operativo Triennale e relativo Programma Stralcio per la prima annualità, pena la perdita dei finanziamenti nazionali e comunitari (POR 2000/2006 e QCS 2000/2006) destinati alla realizzazione degli interventi previsti nel Piano d'Ambito approvato con ordinanza n. 321 del 30.09.2002 del Commissario Governativo per l'Emergenza Idrica in qualità di Autorità d'Ambito sostitutiva.

Contestualmente, l'Autorità ha avviato le operazioni preliminari all'affidamento del Servizio, relative alla scelta della modalità di gestione e all'individuazione del gestore d'Ambito secondo le disposizioni di legge vigenti.

Infatti, con le Deliberazioni della Giunta Regionale n. 14/18, n. 33/18 e n. 50/13 del 2004, la Regione Sardegna ha richiamato l'Autorità all'obbligo di procedere all'individuazione del gestore d'Ambito e all'affidamento del servizio, entro il 31 dicembre 2004, nel rispetto delle direttive europee relative al cofinanziamento degli interventi previsti nel Piano Operativo Triennale (POT).

 

L'AFFIDAMENTO A UN UNICO GESTORE

Per rispettare tali direttive, l'Autorità d'Ambito ha optato per l'affidamento diretto del Servizio Idrico Integrato ad un unico soggetto: una società per azioni interamente a capitale pubblico, (secondo le modalità di cui all'art. 113, comma 5, lett. c) del Testo Unico degli Enti Locali), così  escludendo il ricorso alle procedure mediante gara.

Il processo di aggregazione è stato concretamente realizzato attraverso la costituzione di SIDRIS, società consortile a responsabilità limitata, alla quale:

·           è stato attribuito il compito di consorziare mediante fusione per incorporazione tanto UNIAQUE SARDEGNA s.p.a. –soggetto inizialmente costituito dall'Autorità per favorire l'aggregazione-, quanto le gestioni pubbliche esistenti (ESAF s.p.a., GOVOSSAI s.p.a., SIM s.p.a., S.I.I.NO.S. s.p.a.);

·           è stato affidato il Servizio Idrico Integrato con decorrenza dal 1° gennaio 2005 (Deliberazione dell'Assemblea dell'Autorità d'Ambito n. 25 del 29 dicembre 2004).

La fusione, compiuta a tutti gli effetti di legge nel dicembre 2005, ha dato vita a un soggetto gestore avente la forma giuridica di società di capitali, unicamente partecipata dai Comuni rientranti nell'unico Ambito e perfettamente configurata in house, che retroagisce alla data di decorrenza dell'affidamento, 1° gennaio 2005.

All'atto di sottoscrizione della fusione, SIDRIS ha assunto la denominazione di ABBANOA s.p.a.

I suoi azionisti altro non erano che i 299 Comuni già soci delle società consorziate e  transitoriamente la Regione Sardegna per il tramite di ESAF Ente in liquidazione.

Abbanoa ha prestato il suo servizio in base ad una convenzione con una durata di 26 anni, sulla base del Piano d'Ambito approvato nel 2002.

 

I FORTI SQUILIBRI

Al momento dell'avvio della riforma del servizio idrico integrato la questione centrale era (ed è) costituita dalla situazione economica, fortemente influenzata dallo stato di criticità delle infra-strutture.

Lo scenario di partenza venne ricostruito nel Piano d'Ambito del 2002 ed è di seguito richiamato.

 

TOTALE GESTIONI PREESISTENTI S.I.I.

Ricavi da vendita (Milioni di euro)

103,65

Costi operativi (Milioni di euro)

178,69

Margine operativo (Milioni di euro)

-75,04

Abitanti serviti

1.681.000

 

La ricognizione eseguita nell'elaborazione del Piano d'Ambito nel 2002, poneva in evidenza che il sistema risultava fortemente sbilanciato con perdite per almeno 75 Milioni di euro già con la sola gestione corrente e con ulteriori riserve sull'entità dei costi delle gestioni in economia, certamente sottostimati.

I ricavi coprivano solo il 58% dei costi operativi.

Le cause di tale disavanzo vennero identificate in elevati costi unitari di adduzione, di potabiliz-zazione, di distribuzione e di depurazione ma soprattutto nella situazione dei bilanci idrici.

Su un'estensione complessiva di oltre 8500 Km di reti di distribuzione, nel 2002 risultava im-messo un volume annuo di 258 Mmc a fronte di 104 Mmc (milioni di metri cubi) contabilizzati, per un valore assoluto di perdite pari a 154 Mmc (60 %).

La perdita in distribuzione risultante dalla ricognizione eseguita nel 2002 è ascrivibile a disper-sioni "fisiche" e a dispersioni "commerciali" per acqua consegnata ma non fatturata.

A tale perdita il Piano d'Ambito 2002 aggiungeva ulteriori 25 Mmc circa per perdite fisiche, nelle fasi di potabilizzazione ed adduzione della risorsa fino ai serbatoi urbani di compenso e regolazione.

I volumi trattati risultavano notevolmente superiori a quelli necessari per rendere il servizio all'utente con conseguenze devastanti sui conti economici dei Gestori.

Il Piano d'Ambito ipotizzava un massiccio intervento sul comparto con l'obiettivo di abbattere le perdite commerciali attraverso la riorganizzazione degli uffici, quelle fisiche mediante il riefficientamento delle reti urbane e la manutenzione straordinaria e/o la sostituzione delle condotte foranee obsolete, una razionalizzazione degli impianti e in generale dell'organizzazione.

In particolare il Piano quantificava l'obiettivo della riduzione delle perdite fisiche in un risparmio di 50,7 Mmc/anno con prelievo di risorsa dagli schemi multisettoriali ridotto da 183,2 a 132,5 Mmc/anno.

Il Piano d'Ambito evidenziava oltretutto che, ai parametri unitari di costo di investimento per la

produzione di nuova risorsa idrica (2,58 €/mc) vigenti all'epoca, sarebbero stati necessari circa 130 Milioni di euro per avere un volume annuo in nuova risorsa equivalente al volume perduto.

Anche il comparto fognario depurativo presentava problemi di rispetto dei vincoli minimi nor-mativi e necessità più generali di modernizzazione ed adeguamenti tecnologici.

In definitiva si è partiti da una situazione di forte frammentazione e inefficienza gestionale e di criticità dello stato delle infrastrutture che determinavano un risultato economico negativo del-la gestione ed un livello scadente della qualità del servizio.

Per riequilibrare il conto economico, il Piano prevedeva di aggredire immediatamente tutti i fat-tori di inefficienza attuando nei primi 6 anni un massiccio programma di investimenti per poi proseguire nella fase successiva nell'adeguamento infrastrutturale.

Da un punto di vista operativo, inoltre, il Piano d'Ambito raccomandava l'adeguamento del Si-stema informativo e attivazione di un controllo di gestione, con fini anche di risparmio idrico e perseguimento di un miglioramento della qualità del servizio.

Dal punto di vista finanziario la situazione deficitaria iniziale è stata acuita da:

·         Variazione dell'articolazione tariffaria approvata dall'AATO, che ha reso necessario acquisire preventivamente da ogni utente le informazioni necessarie per il corretto addebito dei consumi (a fronte di quattro/cinque tipologie tariffarie precedentemente in vigore, ne sono state introdotte undici). Gli uffici commerciali della società che normalmente gestivano in un anno variazioni contrattuali per circa il 3% delle utenze hanno dovuto far fronte, in un arco temporale di diciotto mesi, alla quasi totalità degli utenti, bloccando di fatto le attività ordinarie, determinando pesanti ritardi nella fatturazione e impattando negativamente nel rapporto con l'utenza.

·         La tariffa peraltro era stata deliberata alla fine del 2005 con decorrenza di applicazione inizio 2005, determinando un contenzioso, spesso legale, con un certo numero di clienti in particolare con quelli di grandi dimensioni, con il conseguente mancato pagamento del corrispettivo del servizio.

·         L'avvio della riforma non ha tenuto in debito conto dei problemi iniziali che sarebbero sorti dalla fusione dei 4 ex gestori industriali preesistenti, avvenuta in un arco temporale troppo ridotto, e tutti confluiti su un piano paritetico nella nuova società de-terminando la necessità dal punto di vista organizzativo di ridefinire la struttura organizzativa, le responsabilità e di armonizzare le procedure.

·         Il processo di fusione non si è fermato nel 2005: Abbanoa, caso unico in Italia, ha as-sorbito la gestione del Servizio idrico integrato di oltre 130 Comuni. Il trasferimento del servizio è avvenuto per la maggior parte dei Comuni alla fine del 3° trimestre del 2006, con l'assunzione dei relativi costi. Dal punto di vista commerciale è avvenuto gradualmente negli anni successivi, con la conseguente generazione di ulteriori e aggiuntivi fabbisogni di risorse finanziarie.

Le banche dati delle anagrafiche commerciali sono state trasferite, infatti, con molto ritardo, spesso su supporti inadatti e con la presenza di evidenti anomalie.

Il processo di acquisizione delle anagrafiche relative ai Comuni gestiti da Abbanoa si può dire sostanzialmente chiuso nell'esercizio 2011.

 

Le diseconomie del gestore determinate dalla mancata copertura dei costi per la inadeguatezza delle tariffe approvate avrebbero potuto essere corrette, secondo la legge di settore, con un aggiornamento delle tariffe all'inflazione ed ai costi reali nel 2005, con una revisione straordinaria del Piano d'Ambito dopo il primo anno digestione (2006) e comunque con la revisione or-dinaria che si sarebbe dovuto adottare nel 2007/2008.

Invece il Gestore ha dovuto operare secondo le condizioni originarie, con notevoli danni economici e finanziari, sino a dicembre del 2010: momento in cui si è giunti ad una revisione parziale del Piano d'Ambito per la parte relativa al Piano economico finanziario e tariffario.

 

LA CAPITALIZZAZIONE

Oltre alle problematiche relative alla corretta determinazione del sistema regolato sulla base di una puntuale conoscenza dei costi e quindi dei ricavi necessari all'equilibrio di gestione, allo stato di difficoltà ha contribuito anche il fatto che al momento della sua nascita la società non è stata dotata di adeguate risorse finanziarie liquide, nella convinzione, rivelatasi erronea, che le disponibilità sarebbero arrivate dalla gestione del servizio già nella fase di avvio della riforma.

I conferimenti iniziali furono relativi a beni materiali ed immateriali strettamente connessi alla gestione del servizio e quindi difficilmente liquidabili: in pratica impianti di potabilizzazione e depurazione ormai antiquati, reti idriche e fognarie in condizioni critiche. E' stato questo il capitale iniziale di Abbanoa.

Il 31.07.2013 la Commissione Europea con decisione prot. C(2013) 4986 final ha approvato il piano di ristrutturazione di Abbanoa presentato dalla Regione Autonoma della Sardegna autorizzando nel contempo il piano di capitalizzazione di 142 milioni di euro finanziato con gli stanziamenti di cui alle L.R. 12/2011 e L.R. 6/2012. L'assemblea straordinaria dei soci del 25 settembre 2013 ha conseguentemente deliberato l'aumento di capitale che si è realizzato tra il 2013 e il 2014.

La LR 9 marzo 2015, n. 5 ha previsto all'art. 18 "Capitalizzazione del Gestore del servizio idrico integrato": è stata autorizzata la spesa di euro 20.000.000 per l'anno 2015, di euro 15.000.000 per l'anno 2016 e di euro 10.000.000 per l'anno 2017 finalizzata al completamento del processo di capitalizzazione.